国务院近日发布了《关于进一步推行户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，明确提出了要逐步废除户籍制，实行统一的居住证制度，并要求对各类不同规模的城市采用差别化的落户政策，同时也提出要完善与落户人口数挂钩的财政转移支付制度，实现基本公共服务的均等化。户籍制度为何会持续了60多年而顽强存在？户籍制度存废的核心取决于什么？当前改革的重点是什么？如何才能控制特大城市的人口规模，延续目前的户籍制思路对吗？“公共服务均等化”是不是个“乌托邦”，强推会带来什么后果？

废除中小城镇户籍制属顺水推舟

      中国的“户口”管理早在秦朝就已经有了，但户籍制度主要是在1953年之后形成的。当时的目的是为了发展工业经济，采取了牺牲农业，来为工业提供原料、资金等的方式，即后来常说的工农业“剪刀差”。它是通过计划行政手段，压低农民的收入，把农业部门的利润转移到工业去，以此来促进工业发展。这就导致农业、农民在整个经济体制里处于一种“吃亏”的状态，城市在工业部门工作的居民“收入”相对就高一些。而人是自私的，受此影响，当时的农民就想流动到城市中，进入工业部门工作。户籍制由此应运而生，把人口划分为城市户口和农村户口，目的是用来限制农民流入城市。

      1978年的改革是先从农村开始，以承包制为基础，农村首先出现了“万元户”。当时农村的收入高于城市，户籍制的存在不是很大的问题。后来改革的重心转移到城市，农村的发展相对于城市开始滞后。在城市收入较高的情况下，一方面吸引了农民工入城，另一方面政府又不想为农民工提供城市居民所享有的社会福利，就依靠户籍制来形成一道围墙，作为能否享有社会福利的划分依据。

   表面上看，户籍制度存在的原因是城市居民的福利高于农村。但实际上，这种“偏高”是相对意义上的。城市居民的福利高于农村是正常的，因为城市的位置优势，交通便捷，工业发达，人口的素质也较高，城市居民的收入本应高于农村。但因为加进了政府提供的社会福利，城市居民的收入就“偏高”了。

   根据经济学的收入分配理论，各部门、各要素所获得的收入是由它们对生产所做出的贡献决定的。劳动者的竞争力越强，对生产的贡献越大，所获得的收入就越高，收入与贡献是成比例的。城市居民的收入高，是反映了其整体竞争力强，对经济的贡献大。假设一个城市居民的竞争力是农民的两倍，他的收入也应该是农民的两倍。但加入了社会福利后，实际上，他的收入可能是农民的三倍、四倍。也就是说他的收入已经偏离了与农民的竞争力对比，远高于对生产的贡献应获得的部分。这种“偏高”的收入，是城市政府提供社会福利的结果。

   所谓“人往高处走，水往低处流”，在这种情况下农村人口当然想流动到城市。不设置“围墙”，就会出现农村人口向城市大规模涌入的问题。各城市的政府既想吸收农民工，因为工业发展需要农民工，但又不愿意让其“入户”，户籍制就竖起了一道“门槛”或“围墙”，把农民工挡在了社会福利之外。媒体和舆论这些年呼吁对户籍制度进行改革，认为其造成了“社会不公”，问题即在于此。

     搞明白了这个道理，就知道户籍制度会在什么情况下被取消了。若农民的收入在农村与在城市能够拉平，与其贡献相匹配的话，农民就没有动力流动到城市，户籍制就形同虚设，废不废除都无关紧要了。

   其实在这次户籍改革之前，东南沿海地区的农村，已经出现了一种状况，即农村户籍比城市户籍更“值钱”。为什么？因为东南沿海地区发展乡镇企业，要使用农村的集体用地。当地实行的是“就地工业化”，而不像西部的农民那样是到东南沿海地区来打工。因为使用了农村集体用地来发展工业，这些土地的价值大增，当地农民以“股份”的形式参与其中，享受分红。所以，在东南沿海的很多农村，即使农民不工作，也是“地主”，可以享受土地这种要素资源带来的收入，生活过得很好。由此带来的结果就是农民的收入比当地城市居民的收入可能还更高。在这次《意见》出台之后，有一个调查的结果是，如果户籍转入城市的条件是把既有土地的承包权还给国家，90%的农民是不愿意的。

     所以，对东南沿海来说，户籍制取不取消，意义已经不大了。另外也应该看到，经济的发展有一个扩散的过程，现在中国也在进行产业转移，由沿海转入中西部。中西部地区也在进行类似十几二十年前东南沿海地区已经进行过的“就地工业化”。

   这次的《意见》明确提出，对于城镇以及一些中小城市，在人口压力不大的情况下，要改革户籍制为居住证制度，让农民容易落户。原因就是这些城市的居民，相比于农村有农地转为工业用地、可享受分红的农民而言，已经没有什么优势了。这些地区的户籍制度实际上已经名存实亡，取消只是顺水推舟、自然而然的事情。

降低特大城市居民福利才能持久

      但这次对特大城市，如北上广这类城市的改革反而是强化了户籍制度。之前这些城市提出“积分入户”的政策，这次《意见》提出的是“严格控制”，也就是说，条件有可能比之前的“积分入户”政策更加苛刻。

原因何在？这是因为特大城市的福利特别高，如优质的医疗、教育资源等，不要说农村，就是中小城市也不具备。如果这些资源都是按照“市价”原则进行分配，谁出价高谁享有，也没有关系。但因为有户籍制度以及背后的社会福利存在，导致这些城市的居民实际上是以非常“廉价”的方式获得这些资源。比如现在一些特大城市的中小学按照就近入学原则分配学位，连考试都免了。医疗也有很多不菲的补贴。在这种情况下，不仅是外来的农民工，包括大学生、甚至一些大中城市的居民，也都想挤入这类特大城市。面对这种情况，政策应如何选择？