[导读]政府债务是把双刃剑，既可以为逆周期对冲经济下行风险，但也会推升债务风险影响长期经济增长。

去年底审计署公布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，中央政府负债率（包括负有偿还责任和或有债务）为22.8%，地方政府负债率为32.9%，合计中国政府负债率为55.7%。

然而，由于政府债务审计数据并没有完整时间序列，我们整理了这些年政府显性债务的变化情况。我们将政府显性债务主要分为五类，其中国债和地方政府债过去几年增速平缓；而地方融资平台贷款、信托中投向基础资产的部分和城投债，经由地方融资平台投向地产和基建领域，其中信托和城投债在2011年以后都出现了较快增长。

政府债务是把双刃剑，既可以为逆周期对冲经济下行风险，但也会推升债务风险影响长期经济增长。政府希望经济增速缓慢下台阶，仍需依赖债务融资，而去年以来中央又提出要防控地方债务风险，政府债务可谓增减两难。我们不禁要问，未来政府部门负债率将会发生怎样的变化、是加杠杆是去杠杆？我们从中央政府和地方政府两个层面进行讨论。

中央政府加杠杆：聚焦基建和保障房

中国经济增速已降至8%以下，并正在向7%趋近。由于劳动力等要素投入的减少，中长期经济增速趋于下行。然而，政府不能接受经济断崖下跌而只接受缓慢下行，大背景是十八大报告提出要确保2020年实现GDP比2010年翻一番的目标，这意味着未来几年政府需要年均增长接近7%的速度。

具体来看，中央保持经济长期合理增长的意图十分明显。今年上半年以来，李克强总理曾在多个场合提出要 “把经济运行保持在合理区间”和“实现经济长期保持中高速增长”。

其中，投资将会是保持中长期经济合理增速的主要抓手。他多次提出：“要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用”。回顾过去十年的中国经济，2008年以来的每次稳增长都是靠投资拉动的，在经济下行时期，投资对GDP的逆周期拉动效应最为显著。

对政府而言，中长期经济缓降速要依赖于投资，且其中的主要着力点是基建投资。从中长期看，制造业投资受限于工业化步入尾声和产能过剩问题，增速难有较大起色，房地产投资因人口红利消失也会下台阶。

经济增速下台阶，政府用基建对冲早有先例。以日本为例，1974年后日本经济从之前的高速增长降至中速增长的前几年，日本通过中央政府大幅加杠杆以增加基建支出，拉升了GDP增速。日本政府负债率从1974年的11.7%飙升至1979年的35%，并在1985年达到了50.3%。

美国联邦政府在经济下行风险过大时，也采取快速加杠杆的行动。次贷危机爆发后，为应对经济增速下滑，美国联邦政府负债率从2007年的55.6%激增至2010年的85.6%，而其GDP增速也自底部爬升，2010年时已回复至2.5%，其后稳定在2%左右。

日本和美国的经验说明，在经济增长中枢下行或危机发生时，中央政府会采取加杠杆进行应对，以防经济过快下滑。近几年我国中央政府债务保持在较温和的水平，即使将各种隐性负债纳入考虑，中央政府负债率不到40%，相较美英日德等国家，仍处于较低水平，具备加杠杆的空间。

2014年以来，中央政府稳增长重点聚焦于棚户区改造、铁路建设、重大水利工程建设等领域，国务院各部门也不遗余力落实相关政策。从中长期来看，这三个领域也是中央加杠杆的政策发力点。

棚户区改造是本届政府加杠杆的核心领域。住建部副部长齐骥今年4月在《国家新型城镇化规划》发布会上提出：将进一步提高棚户区改造的规模：一是将2013~2017年的改造任务从1000万套提升至1500万套；二是2018~2020年间，将完成1000万套。

大幅增加棚改规模，势必要解决资金来源问题。中央政府扩大棚改资金来源的方式有两种：一是市场化融资。由国开行成立住宅金融事业部，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，但其信用最终是由中央政府背书。二是央行再贷款。央行今年已发放1万亿元再贷款用于支持国开行棚户区改造，以保证棚改任务的资金需求。（腾讯房产）